党的二十大报告强调，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。全国检察机关深入学习贯彻习生态文明思想和习法治思想，坚持从ECO整体性和流域系统性出发，秉持系统观念、协同治理，充分的发挥公益诉讼督促协同和法治保障作用，推动流域生态环境保护综合治理、系统治理、源头治理。本期“观点·案例”选取最高检发布的检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例中的两个案例，约请法学专家从不同角度进行深入分析，从个案中总结有益办案经验与实践指引，以期为司法实践提供有益参考，敬请关注。

  全国检察机关深入学习贯彻习生态文明思想和习法治思想，坚持从ECO整体性和流域系统性出发——

  【案情简介】南盘江系珠江上游，流经云南省曲靖市境内7个县市区，全长246公里，在罗平县汇入万峰湖。近年来，由于市中心城区截污治污体系不完善，加之河道内源污染严重等原因，导致局部河段季节性黑臭、污水直排问题突出，淤堵、渗漏、溢流严重。

  2022年1月，曲靖市检察院经勘察现场、走访调查后发现南盘江流域生态环境受损的案件线索，于是，采取市检察院牵头、各基层检察院同步跟进的“上下一体、跨区域协作”专案模式，整体推进涉案问题治理。由于南盘江流域流经区域广、案涉违背法律规定的行为不一、监管部门职责交织，曲靖市检察机关综合运用圆桌会议、磋商、制发检察建议、提起诉讼等方式来进行监督。截至2023年6月，分别向属地政府、主管行政机关发出诉前检察建议118件，磋商7件，提起行政公益诉讼1件，推动市县乡三级政府和20个职能部门联动执法、系统整治。2023年4月，曲靖市检察院举行公开听证会，各方代表充分肯定了南盘江专案的整改效果。

  湖北省宜昌市检察机关督促整治船舶修造、拆解行业对环境造成污染行政公益诉讼系列案

  【案情简介】湖北省宜昌市地处长江中上游，得益于长江咽喉枢纽的区位优势，当地船舶工业发达，新型标准化船舶和新能源船舶制造规模居全国全省行业前列。近年来，部分企业违规开展船舶修造、拆解业务，产生的废钢铁、压舱水等大量工业废物和危险废物得不到规范收集和有效处置，威胁长江生态和水质安全。

  2021年12月，湖北省检察院将上述线索交办至宜昌市检察院。宜昌市检察院迅速组织对流域内的船舶修造企业和航运公司做实地调查。因涉案问题范围广、情况复杂，宜昌市检察院充分的发挥“指定管辖+属地管辖”的一体化办案模式，打破流域治理中多头治理、属地管理的治理模式，推动多个部门协同对船舶企业组织分类处置，促进规范船舶修造、拆解行业治理。2022年1月至8月，宜昌市检察机关先后向11家行政机关提出检察建议，督促其依法履行监管职责，消除环境污染隐患；加大对长江沿线船舶修造企业执法检查力度，规范拆解行为，有效推进船舶污染治理，助力行业规范发展。

  针对多地、多层级的问题，一体化办案模式满足了“上下左右”同步治理需求，提升了流域系统治理成效，并积极探索差异化环境保护治理方案。

  2021年3月1日起施行的长江保护法、2023年4月1日起施行的黄河保护法标志着我国环境治理模式从环境要素治理向流域治理模式转变。前不久，最高检发布了7件检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例，揭示了行政加司法的流域生态环境整体性保护模式的重要意义，凸显了检察机关能动履行公益诉讼检察职能化解流域行政监管条块分割困境而取得的积极成效。其中，云南省南盘江流域生态环境案和湖北省船舶修造、拆解行业对环境造成污染案分别呈现了检察治理超越个案效力，与行政治理形成整体性治理功效的成绩，并提出办案应关注生态环境流域治理的系统性、差异性和法治化等问题。

  流域治理需要打破行政监管的条块划分，克服流域上下游不同行、左右岸不同步的治理难题，形成整体性的治理方案。在南盘江流域生态环境案中，因曲靖市中心城区截污治污体系不完善，致使流经市内7个县市区的珠江上游南盘江水系部分会出现水质恶化和季节性黑臭等情况。首先，检察机关查明了污染的主体问题，如生活垃圾污水和畜禽养殖污水直排等。以上问题涉及辖区内住房和城乡建设、生态环境等部门和属地政府怠于履行职责或者未依法全面履职等问题。其次，针对多地、多层级的问题，由曲靖市检察院牵头采取“多地”“多级”联动的“上下一体、跨区域协作”的专案模式。抽调两级、多地检察机关精干力量成立8个办案组开展分类办案，向属地政府、主管行政机关发出诉前检察建议118件，磋商7件，提起行政公益诉讼案件1件。从诉前检察建议制发的对象来看，有某街道办事处、某市和某县的住房和城乡建设局等，分别针对生活垃圾污水、县医院污水等大量城市污水直排以及河道清障清淤等问题制发了检察建议。再次，检察机关借助科学技术手段调查取证，确保案件顺利办理。检察机关利用无人机核查发现水质污染点位，制作图片、视频证据材料；委托专业机构监测水质，并出具相关检测报告；同时组织勘验现场。最后，检察监督的范围广泛，内容丰富。检察建议的内容有督促街道办指导和督促相关主体建设相应分流设施、贮存设施、沼气池等综合利用和无害化处理设施；加大对污染防治情况的监督检查和养殖环境污染的监测力度，发现情况及时依法履行相应职责等。有了检察机关专案办理的助力，实现了南盘江流域水质优良率达92%，提升了系统性治理的成效。

  检察机关履行公益诉讼检察职能，可在诉前程序和诉讼程序中进行。传统理论认为，检察公益诉讼的重心在诉讼程序。但我国行政诉讼、民事诉讼程序因受案范围和审查密度以及当事人诉求的限制，有时无法化解争议的根本性问题。而检察公益诉讼的诉前程序阶段，检察机关与行政机关能够直接进行多种形式的沟通交流，如公开听证、第三方评估等，检察机关与行政机关在诉前程序阶段可以不限于受案范围，从溯源治理的角度开展对争议问题诱因与依据研究探索，收集更多的争议证据以及评估争议解决渠道的成本效益等。实践证明，检察公益诉讼的诉前程序是诉讼程序的过滤机制。只有当各方对法律适用正确与否存在争议时，才需要提起公益诉讼。比如，在南盘江流域生态环境案中，检察机关虽然向市生态环境局某分局提起行政公益诉讼，但提起诉讼后生态环境部门整改到位，诉讼请求全部实现时，检察机关决定撤回起诉。但对云南某公司对环境造成污染等问题提起民事公益诉讼，并向侵权行为人追偿了生态环境损害修复费40余万元。在湖北省船舶修造、拆解行业对环境造成污染案中，拆解行业存在监管依据不足的问题，检察机关借助社会治理检察建议发挥治理功能。比如，建议行政机关督促企业规范处置危险废物，补办环评手续或者加大污染防治设施投入等；建议行政机关引导不能办理拆船环评的11家船舶修造企业及时转型。该案揭示了检察公益诉讼办案应该注重区域环境治理的差异性问题，各地检察机关应围绕本地区行业布局参与环境综合治理。

  在湖北省船舶修造、拆解行业对环境造成污染案中，检察机关的监督依据是《防止拆船对环境造成污染管理条例》。但该条例只是一部防御性质的行政法规，无法化解船舶拆解行业高水平发展的难题。在案件办理中，环境保护部门和港务监督部门就对渡口范围、水岸界限等存在理解分歧，导致涉案船企违规拆船行为处于无人监管状态。然而，流域行政治理模式无法打破行政管理条块划分的局限性，不同行政机关之间与不同层级的行政机关之间必然存在协同执法不畅通的情况，检察公益诉讼跨区划的一体化办案正好可以弥补流域治理的局限性。但是，船舶拆解行业的合法合规发展，第一步是要在全国层面制定专门规范。比如，调整拆解行业的事前审批标准，鼓励或者奖励造船行业和拆船行业协调发展等。不然，单就市级的立法权限始终没有办法建构起适应拆船行业高水平发展的事前、事中、事后监管逻辑。建议以该案为例，在全国各地检察机关中开展同类案件的办理，然后将办案中发现的需要立法解决的问题进行论证形成修订议案，依法提交立法机关，助力提升拆解船舶行业依法监管水平。

  党的十八大以来，党和政府格外的重视生态安全。实践不断证明，检察公益诉讼无疑是破解环境整体发展与治理难题的重要手段和有效机制。

  跨流域生态环境公益诉讼工作需要因地制宜、因案制宜，采取不同的方法，综合运用磋商、制发检察建议、提起诉讼等监督方式方能达到预期效果。

  江河湖库是生态系统和国土空间的重要组成部分，也是经济社会持续健康发展的基础支撑。跨流域水污染环境治理一直以来是全球环境治理的难题，一是因为水流具有流动性，上游的污染物由于水的流动性，轻易造成整个流域水的污染。二是跨流域不一样的区域往往存在不同污染问题，其污染源也并非相同，无法采用统一治理方式；三是跨流域不一样的区域分属于不同单位管辖，不同单位治理积极性可能不一样，导致整个流域的水环境得不到根本治理。跨流域生态环境治理面临的这样一些问题，已引起了广泛的关注。

  我国在经济加快速度进行发展过程中，也面临着跨流域河流水污染的问题，对此，党和国家格外的重视。2016年发布的《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十三个五年规划纲要》精确指出“要推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。2018年印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》指出要联防联控，强化联动执法，形成执法合力。2020年3月印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，积极构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。实践证明，跨流域生态环境污染“分割”格局下的破碎性、对抗性治理手段无法适应跨流域水污染环境治理的需要，不能根本性解决跨流域河流水污染问题，需要对整个水流域进行整合治理、协同治理。全国检察机关深入学习贯彻习生态文明思想和习法治思想，坚持从ECO整体性和流域系统性出发，聚焦流域水、土壤等自然环境要素保护，重点区域、重点行业污染问题防治，以及上下游不同行、左右岸不同步问题治理等，依法能动履行公益诉讼检察职能，取得积极成效。特别是一些省份在整治跨流域生态环境污染公益诉讼中的成功经验和做法，值得借鉴，具有可复制可推广的价值和意义。诸如“一体化办案”“区域协同”“分类监督”等做法值得肯定。

  第一，跨流域生态环境污染案件，由于水具有流动性，一旦某区域水遭到污染，会导致整个流域水污染，这就给跨流域生态环境水污染的治理带来非常大难题。为此，整个跨流域检察机关基于综合治理、系统治理，充分的发挥一体化办案机制作用，协同推进和指挥跨流域生态环境水污染治理，具备极其重大作用和现实意义。如南盘江流域生态环境案中，检察机关针对流域生态环境保护治理中存在的监管部门多、层级不一问题，采取一体化办案模式，分层监督、整体推进，促进部门联动、区域协同，实现流域综合治理。

  第二，跨流域生态环境水污染流经不同的行政区域，不仅每个区域水污染的原因及程度不同，不一样的区域行政单位对生态环境污染治理的态度也可能不同，导致没办法一起提起公益诉讼。所以，采取一体化办案模式既强调统筹推进，又根据不一样的区域水污染的详细情况对负有监管职责的行政机关开展监督，不仅与案件真实的情况契合，也与司法实际相符。上述两个案件创造性运用“指定管辖+属地管辖”办案机制，“分类监督”具有开创性和现实性意义，更有助于所在区域生态环境污染的综合治理。

  第三，跨流域生态环境水污染流经不同的行政区域，其特有的复杂性决定了检察机关针对跨流域生态环境公益诉讼工作的开展，需要因地制宜、因案制宜，采取不同的公益诉讼手段和方法，综合运用磋商、制发检察建议、提起诉讼等监督方式方能达到预期效果，且这样的做法也更具灵活性。南盘江流域生态环境案正是如此，就综合运用了磋商、制发检察建议，以及提起民事公益诉讼等多种手段，甚至针对云南某公司对环境造成污染等问题就向法院提起民事公益诉讼7件。这样的做法和经验不仅更加有助于生态环境污染的彻底解决，而且还具有可复制、可推广的现实意义。

  检察公益诉讼走深走实，需要持续完善检察公益诉讼制度，努力实现流域生态环境治理从单一分散走向系统协同、从依靠地缘联系走向部门协同、从临时合作走向长效协同的转变。

  检察机关从始至终坚持以习生态文明思想和习法治思想为指引，立足公益诉讼检察职能，通过联动履职、分层监督、整体推进，持续发挥公益诉讼检察督促协同、法治保障作用，全链条、全方位提升流域生态环境协同治理实效。

  检察机关紧紧围绕“流域生态环境协同治理”，充分的发挥检察公益诉讼制度性优势，扎根于办理水资源、水环境、水生态等重点领域案件，为践行山水共治提供可供借鉴、可供推广的范本。

  第一，检察公益诉讼助力流域生态环境协同治理是由流域生态环境保护属性决定的。流域生态环境保护的整体性、协同性和复合性，决定了流域生态环境保护协同治理需要坚持全局意识和系统思维，针对不同流域自然环境要素的特殊性，发挥检察一体化办案、专项监督活动等作用，解决流域重点区域、重点行业环境污染等问题，实现水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。

  第二，检察公益诉讼助力流域生态环境协同治理是“检察一体化”在流域生态环境协同治理的应有之义。流域生态环境保护所处的国家战略部署地位，需要检察机关发挥一体化履职优势，为流域生态问题量身定做检察监督方案，督促负有监督职责的行政部门全面履职，逐步推进流域生态公益保护向纵深发展，形成跨行政区划的协同、跨行政部门的协作格局。

  第三，检察公益诉讼助力流域生态环境协同治理是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的具体体现。检察公益诉讼助力流域生态环境协同治理，是在打破行政区划限制和流域生态系统统筹治理思想指导下，全面梳理相关行政部门职能分工与主体责任而构建的一项制度化模式，有利于丰富生态司法保护的意蕴，消除流域跨行政区划生态公益保护壁垒，为助推流域生态环境协同治理提供强有力的司法保障。

  在推进中国式现代化的时代背景下，上述两个案例昭示着检察公益诉讼慢慢的变成为流域跨行政区划部门协同、全流域联动履职的抓手，赋予流域生态环境协同治理新的内涵。

  两个典型案例以“部门协同”为驱动力，通过检察机关行使公益诉讼职能，统筹检察机关上下一体的内部联动。如曲靖市检察院通过“以事立案”创新了“市院牵头+基层院跟进”的一体化办案、跨区域协作模式；宜昌市检察院通过采取“指定管辖+属地管辖”，打破了流域生态环境多头治理、属地管理的格局，筑牢流域生态环境司法保护屏障。引领检察机关与相关职能部门内外联动。如曲靖市检察机关综合利用检察建议、磋商、圆桌会议、提起诉讼等有力抓手，推动市县乡三级政府和多个职能部门跨区域联动执法，形成了流域统筹、区域协同、部门联动的协作格局；宜昌市检察院联合相关职能部门对船舶公司进行分类监督、分类处置，凸显检察机关维护流域生态环境利益的责任与担当。

  最高检发布的流域生态环境保护治理典型案例，不仅成为检察机关办理流域生态环境案件的标杆，也成为检察机关与相关职能部门同频共振的纽带。检察公益诉讼的走深走实，需要持续完善检察公益诉讼制度，努力实现流域生态环境治理从单一分散走向系统协同、从依靠地缘联系走向部门协同、从临时合作走向长效协同的转变。

  第一，联动开展线索发现制度。发现线索是检察公益诉讼的第一步，离不开各个行政监督部门的通力合作。一是应坚持问题导向，成立专门的线索发现工作小组，在推动监督系统集成、协同治理高效上带好头，并充分借助相关职能部门各自的监督优势，从生态环境协同治理中联动开展发现线索、锁定线索的前期工作。二是定期召开案件线索分析研判会，对初步收集的案件线索进行集体研究，逐一审定、研判过筛；对于异常线索，追根溯源，挖掘出有关问题；对于已明确的案件线索，予以及时移送。三是可以通过持续发布流域生态环境保护治理系列的典型案例，总结全流域、跨区划生态环境保护治理的公益诉讼检察模式，为发现线索提供启发。

  第二，案件线索双向移送制度。协同治理需要各个主体及时掌握案件信息，而信息共享是流域生态环境案件线索移送的基础与保障。一是加强流域生态环境协同治理的信息化建设。检察机关作为公益诉讼的主导者，应依托智慧检务、5G技术等信息技术，利用案件研讨、远程会议等方式，鼓励检察机关与行政部门建立案件线索共建共享的数据库与数据平台，实现司法与行政的双向奔赴。二是强化案件线索的移送程序和流程监督。对于案件线索的移送程序，实行全过程跟踪和督办，保障线索的流转有序；对于案件线索的流程监督，发挥数据管理、监督统筹等优势，注重监督线索的如实移交、及时移送。三是优化检察系统内部的双向移送。完善公益诉讼检察部门与刑事检察部门之间案件线索的移送工作，形成监督合力。

  第三，检察机关与行政部门同步监督制度。立足检察机关作为国家法律监督机关的能动属性，需要探索检察机关与行政部门“同监督、共治理”的协同保护制度。一是检察机关应联合生态环境、公安机关、河（湖）长制办公室等部门，通过建立公益诉讼联席会议、协同开展流域生态修复、深化“河湖库长+检察长”机制等手段，搭建立体化同步监督体系，协调解决全流域、跨行政区划的生态环境问题。二是应积极探索检察监督新形式。除检察建议、磋商等形式外，还可积极适用抗诉、支持起诉等监督方式，强化源头治理，持续推动检察公益诉讼助力流域生态环境保护走向深水区，实现检察机关与行政部门流域生态环境协同治理的同步监督、多元共治。

  最高人民检察院 （100726）北京市东城区北河沿大街147号 （查号台） 010-12309（检察服务热线）

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